Toetsversie Omgevingswet

Onze leefomgeving moet niet alleen gezond en veilig zijn, maar ook van goede kwaliteit. Minister Schultz van Haegen heeft de aanvankelijke beperkte doelstelling van de Omgevingswet uitgebreid, “omdat de samenleving meer verwacht dan veiligheid en gezondheid”, zo schrijft ze in de toelichting op de zogenaamde ‘toetsversie’ van de Omgevingswet. Met die formulering neemt de minister vrijwel letterlijk de meest fundamentele wens over uit het pleidooi Mooiwaarts .

Door Flip ten Cate

Op 1 maart stuurde minister Schultz deze versie van de Omgevingswet naar een aantal institutionele adviseurs, zoals de Vereniging van Nederlandse Gemeenten en de Raad voor de Rechtspraak. Deze organen hebben tot eind april de tijd om reacties in te zenden op deze versie van de wet. Na verwerking daarvan en na commentaar van de raad van State, zal de definitieve Omgevingsweg eind 2013 naar het parlement worden gestuurd. Het gaat overigens om zo’n ingewikkelde wetgevingsoperatie, dat de wet, inclusief alle overgangstermijnen en invoeringstrajecten en uitvoeringsregels op z’n aller vroegst pas in 2018 van kracht wordt. Immers: deze wet komt in de plaats van tientallen wetten en honderden uitvoeringsregels op het gebied van ruimtelijke ordening, bouwen, milieu, water, natuur en landschap.
De vergelijking met de eerdere versie van de Omgevingswet, die in september verscheen, stemt hoopvol. Deze wet gaat uit van een zorgplicht die zowel burgers en bedrijven als de overheden hebben voor de kwaliteit van onze leefomgeving. In principe is geen activiteit mogelijk die nadelige gevolgen heeft voor de fysieke leefomgeving, al zijn daar natuurlijk uitzonderingen op van toepassing wanneer het echt niet anders kan (immers: anders zou er geen snelweg, geen megastal, noch een industriëel complex opgericht kunnen worden).
De 1700 handtekeningen onder het pleidooi Mooiwaarts, en de aandacht die de initiatiefnemers daarvoor hebben gevraagd in de pers, onder politici en bij de ambtenaren die de wet voorbereidden, hebben hun vruchten afgeworpen.

Goede Omgevingskwaliteit
Het voert hier te ver om tot in detail in te gaan op de verschillende onderdelen van de Omgevingswet die een bijdrage leveren aan de omgevingskwaliteit. Daarom stip ik in dit bericht een aantal aspecten aan die gezien kunnen worden als belangrijke winstpunten, en tevens een aantal punten die in de komende maanden nog aangescherpt zouden moeten worden.
Een uitgangspunt van deze wet is een fundamentele omkering van het systeem van ruimtelijke ordening. De oude wetgeving ging uit van het principe dat de overheid bepaalde welke bestemming een bepaald stuk grond kreeg. Afwijken van die beoogde of gerealiseerde bestemming was niet mogelijk, tenzij daar uitdrukkelijk een vergunning voor werd verstrekt. Dat is het principe van de toelatingsplanologie: slechts dat is toegestaan, dat door de overheid expliciet wordt toegelaten.
Het principe is nu omgekeerd. Locaties mogen in beginsel overal voor gebruikt worden, tenzij de overheid er in het belang van de fysieke leefomgeving beperkingen aan heeft gesteld. In de Omgevingswet wordt dat uitnodigingsplanologie genoemd: burgers en ondernemers worden uitgenodigd om met initiatieven te komen, die gehonoreerd worden tenzij het belang van de fysieke leefomgeving zich daartegen verzet.
Het gaat bij de fysieke leefomgeving om bijvoorbeeld landschappen, natuur, infrastructuur, om bouwwerken en om cultureel erfgoed en om de lucht en de bodem. De overheid heeft een zorgplicht voor het behoud van de kwaliteit en de waarden van deze fysieke leefomgeving en moet maatregelen nemen om te voorkomen dat er nadelige gevolgen  ontstaan.
De eis van een ‘goede omgevingskwaliteit’ duidt op het belang van aspecten als cultureel erfgoed, architectonische kwaliteit van bouwwerken en kwaliteit van natuur en landschap, waarbij zowel de menselijke waardering van die aspecten aan de orde is, maar ook de intrinsieke waarde, bijvoorbeeld van biodiversiteit of van de specifieke identiteit van bepaalde gebieden. Toch is het bevorderen van een goede leefomgevingskwaliteit geen absoluut doel, want de kwaliteit moet in balans zijn met de wens om ontwikkelingen mogelijk te maken. In de wetstoelichting staat dat ‘maximale bescherming van omgevingswaarden leidt tot onvervulde maatschappelijke wensen, terwijl maximale ontwikkeling leidt tot een onleefbaar land’.
Deze gesignaleerde paradox lijkt erg op de situatie in de monumentenzorg die een jaar of vijftien geleden de aanzet vormde voor het project Belvedere, met als slogan: ‘behoud door ontwikkeling’.  Een ouderwetse vorm van monumentenzorg zette in veel gevallen het monument ‘op slot’,  waardoor een maatschappelijk verantwoord gebruik van het monument niet mogelijk bleek. Dat was uiteindelijk ook nadelig voor het monument zelf, omdat een gebouw dat geen functie vervult, hoe fraai het ook gerestaureerd is, uiteindelijk een sta in de weg is waarin niet zal worden geïnvesteerd. Dat betekent dat ons erfgoed uiteindelijk alleen behouden kan worden als het een maatschappelijke functie vervult – en dus per definitie onderhevig is aan ontwikkeling.
En zo is het ook in het omgevingsbeleid. De conclusie in de Omgevingswet dat er een ‘balans’ gezocht moet worden tussen bescherming en ontwikkeling gaat dan ook niet ver genoeg. Bescherming van maatschappelijke waarden en van een goede omgevingskwaliteit is alleen mogelijk indien die kwaliteiten gebruikt worden, indien ze een rol spelen in het dagelijks gebruik van de fysieke leefomgeving. Het gaat dus niet om een balans, maar om een optimale interactie tussen ontwikkeling enerzijds en kwaliteitsbewustzijn anderzijds.

Omgevingsplan
Centraal instrument in de nieuwe Omgevingswet is het gemeentelijke Omgevingsplan. Dit plan is een combinatie van alle gemeentelijke bestemmingsplannen, aangevuld met tenminste de beleidsnota’s op het terrein van cultuurhistorie en monumentenzorg en de welstandsnota. In het plan moet de gemeente haar zorg voor een goede omgevingskwaliteit vastleggen. De gemeente deelt functies toe aan de verschillende locaties (waar vroeger bestemmingen aan gronden werden toebedeeld).
In het Omgevingsplan kan de gemeente per gebied, zelfs per perceel, eisen stellen aan de kwaliteit. Dat kunnen eisen zijn over het ‘uiterlijk van bouwwerken’ of de bescherming van cultuurhistorische kwaliteiten, maar bijvoorbeeld  ook eisen aan de inrichting van het erf. Nu kunnen zulke regels vaak niet in het bestemmingsplan worden opgenomen, omdat ze niet altijd ruimtelijk van belang zijn. Die eis vervalt straks, zodat ook de functie ‘monument’ aan een locatie kan worden toebedeeld, of een waarde met betrekking tot bijvoorbeeld geluidhinder. Het is niet de bedoeling dat bijvoorbeeld de welstandscriteria een plek krijgen in het Omgevingsplan, maar als er eisen gesteld worden aan het uiterlijk van bouwwerken of aan de inrichting van het erf, die een nadere uitleg behoeven, dan kan als bijlage bij het omgevingssplan een set beleidsregels door de gemeenteraad worden vastgesteld die gehanteerd worden bij het verlenen van een omgevingsvergunning –  vergelijkbaar met de huidige welstandspraktijk, maar dan breder en integraler.
De flexibiliteit en de vormvrijheid van het Omgevingsplan maakt het mogelijk dat de gemeente geen sectorale afweging maakt van alle belangen afzonderlijk, maar een integrale kwaliteitsbeoordeling geeft, waarin uiteraard alle belangen wel zijn meegewogen.

Wensen in het licht van Mooiwaarts
Hoewel veel van de aspecten van het Mooiwaarts-pleidooi een plek hebben gekregen in deze versie van de Omgevingswet, blijven er toch nog een paar losse eindjes. Wat de wetstekst betreft gaat het dan om twee aspecten.
Ten eerste om de gemeentelijke Omgevingsvisie, waarin (op basis van een inventarisatie van de aanwezige waarden en kwaliteiten) een beeld geschetst wordt van de maatregelen die op lange termijn nodig zijn om een goede leefomgeving tot stand te brengen.  Het opstellen van zo’n visie is in deze versie van de wet voor gemeenten niet verplicht (maar voor de provincies en het Rijk wel). Dat is naar onze mening niet vol te houden. Wil een gemeente echt werk maken van de zorg voor een goede leefomgeving, dan moet zij in een visie hebben geformuleerd hoe de leefomgevingskwaliteit nu is, hoe die wordt gewaardeerd en welke maatregelen er nodig zijn om gebieden of aspecten van te lage kwaliteit te verbeteren. Het is niet te verdedigen dat gemeenten een zorgplicht hebben voor de leefomgeving, maar dat ze niet de plicht hebben te formuleren wat dat betekent.
Ten tweede gaat het om de positie van adviseurs van het gemeentebestuur. In de wet wordt alleen geregeld dat er een gemeentelijke monumentencommissie moet worden ingesteld. Het wordt aan de gemeenten zelf overgelaten of ze ook adviseurs nodig heeft op het gebied van afweging van integrale ruimtelijke kwaliteit. In Mooiwaarts wordt beargumenteerd waarom het noodzakelijk is dat een gemeente, bij een oordeel over integrale omgevingskwaliteit, een onafhankelijk advies inwint bij een commissie van deskundigen. Het is aan de gemeente om te bepalen welke aspecten van omgevingskwaliteit bij een bepaald project relevant zijn, maar de belangen zijn te groot om de afweging altijd achter de gesloten deuren van de gemeente te organiseren. Het ligt voor de hand dat de gemeente, die een adviescommissie instelt voor de integrale omgevingskwaliteit, daarin de monumentencommissie incorporeert. De Omgevingswet zou daarom expliciet moeten regelen dat er op gemeentelijk niveau tenminste een wettelijke monumentencommissie opereert, maar dat die commissie door de gemeenteraad uitgebreid kan worden met meer disciplines en geraadpleegd kan worden op de aspecten van omgevingskwaliteit die de raad van belang vindt.

Vervolg
In de komende periode zal Mooiwaarts betrokken blijven bij de verdere politieke en ambtelijke voorbereiding van de nieuwe Omgevingswet. Ook zal Mooiwaarts zich inspannen om bij te dragen aan de ontwikkeling van nieuwe vormen van integrale kwaliteitsborging en integrale advisering hierover, om nu al ‘eenvoudig beter’ voor te sorteren op de nieuwe Omgevingswet.
De komende maanden zullen de ondertekenaars van Mooiwaarts hiervan op de hoogte worden gehouden.

2013.