Blog

Ruimtelijke en omgevings-kwaliteit

28 Januari 1982 was een interessante datum in het voortraject van de Vierde Nota Ruimtelijke Ordening. Op die datum ging de toenmalige Minister Marcel van Dam akkoord met het voorstel vanuit de Dienst om de versterking van de eigen identiteit van de ruimtelijke ordening tot politieke prioriteit te maken. Dit voorstel kwam niet uit de lucht vallen. Er was in het land een brede discussie ontstaan over de ontwikkeling van de nationale ruimtelijke planning, waarbij adviesinstanties als de WRR en de RARO en wetenschappelijke bureaus van het CDA en de PvdA zich niet onbetuigd lieten. Marcel van Dam wilde weten hoe wij hier tegenover stonden.

De achtergrond was dat de RPD zich in de jaren ’70 geheel richtte op de uitvoeringsvraagstukken voortvloeiend uit de eerste twee nota’s RO van 1960 en 1966. Het beleid moest handen en voeten krijgen: groeikernenbeleid, stadsvernieuwing, landinrichting, ontwikkeling recreatiegebieden, bescherming van de Waddenzee, om maar eens wat te noemen. In dat verband moest de ruimtelijke ordening ook een grotere procedurele kracht krijgen: versterking van de positie van streekplannen en bestemmingsplannen, invoering van de PKB-procedure, ruimtelijke invloed op sectorbeleid in structuurschema’s, enz.

Dit leidde er toe dat begin jaren ’80 de ruimtelijke ordening geheel vereenzelvigd dreigde te worden met de planologische procedures en niet meer met de ideeën die aan het beleid ten grondslag lagen. Daarbij komt dat de ideeën van de nota’s uit de jaren ’60 geleidelijk uitgewerkt raakten. Het probleem deed zich niet alleen bij de RPD voor maar leefde in de gehele wereld van de planologie. In kringen van vakgenoten werd gesproken over de “crisis” van de planologie. In zijn studie over conceptvorming in de ruimtelijke planning van 1991 typeert Wil Zonneveld deze periode als een van “een zekere ontreddering van de ruimtelijke planning op bovenlokaal niveau”. Dit gevoel van onmacht werd nog verergerd door de economische crisis van die tijd, waardoor ieder beleid werd overschaduwd door de noodzaak van bezuinigen. In de politiek droogden alle lange termijnvisies op.

Onder die omstandigheden begonnen wij ons binnen de RPD eind 1981 te bezinnen op de toekomst van het planningstelsel en de mogelijkheden om de identiteit van de ruimtelijke ordening te vernieuwen. Daarbij viel voor het eerst de term “ruimtelijke kwaliteit”, naar verluidt in een notitie van Henk Wardenaar aan het Planningberaad. In een notitie van 13 januari 1982 deed Peter Dauvellier een eerste poging om ruimtelijke kwaliteit te operationaliseren, resulterend in de drieslag diversiteit, samenhang en duurzaamheid, ontleend aan de Oriënteringsnota.

De bespreking met Marcel van Dam op 28 januari 1982 gaf ons de gelegenheid onze eerste gedachten over de vernieuwing van ons werk aan de Minister voor te leggen. Onze nota aan de Minister (circa 15 januari 1982) bevatte o.m. de aanbeveling om de eigen identiteit van de ruimtelijke ordening te versterken, wat door Marcel van Dam werd bevestigd. De nota was een samenvatting van een bijlage, waarin onze voorstellen werden uitgewerkt en waarin o.m. werd betoogd dat in het sectorbeleid het eigen karakter van de ruimtelijke invalshoek herkenbaar moest blijven. “Dat eigen karakter is vooral te vinden in drie kenmerkende elementen van de ruimtelijke ordening: de evenwichtige afweging van alle belangen, de toekomstgerichtheid en het in de afweging rekening houden met de ruimtelijke vorm en samenhang”, aldus onze conclusie. 1)

Interessant is dat deze nota aan de minister van januari 1982 de wetenschappelijke literatuur heeft gehaald. In hun standaardwerk Rule and Order  schrijven Faludi en Van der Valk dat de hier geciteerde conclusie de eerste poging was om te formuleren wat later de operationele definitie van ruimtelijke kwaliteit zou worden  2).

Een grote opsteker was dat wij in november 1982 Pieter Winsemius als nieuwe minister kregen. Niet alleen vond hij het werken met het begrip ruimtelijke kwaliteit bijzonder belangrijk, maar hij stond ook vierkant achter onze ambitie om onze planbureaufunctie te versterken.  Dat gaf mij de gelegenheid in 1983 DG te worden, want ik had eerder laten weten geen DG te willen worden als de planbureaufunctie van de RPD afgesplitst zou worden.

In 1990 heeft Peter Dauvellier voor de Werkgroep Landelijk Gebied verslag gedaan van onze zoektocht naar een goede definitie van ruimtelijke kwaliteit  3). Via de op de wereld van ontwerp en planvorming gerichte drieslag compositie, integratie en ontwikkeling kwamen we op een formulering die meer recht deed aan de maatschappelijke aspecten van ruimtelijke kwaliteit: gebruikswaarde, belevingswaarde, toekomstwaarde. Deze trits heb ik voor het eerst naar buiten gebracht in een toespraak bij de diploma uitreiking aan pas afgestudeerde planologen aan de Verkeersacademie in Tilburg op 10 juli 1986. Een van de ouders vertrouwde mij toe nu eindelijk te begrijpen waarvoor haar zoon gestudeerd had. In het beleid werd de trits gebruikswaarde, belevingswaarde, toekomstwaarde vastgelegd in de Vierde nota van 1988.

Vanaf 1982 hebben we veel energie en creativiteit gestoken in het vernieuwen van de nationale planologie. We zijn de crisis in de planologie te lijf gegaan met de overtuiging dat er altijd nieuwe problemen op de samenleving afkomen die o.m. ruimtelijke maatregelen vergen. Voor ons ging het er dus om de te verwachten ontwikkelingen te analyseren op hun ruimtelijke effecten. De jaarverslagen van de RPD geven een beeld van wat onderzocht en benoemd werd, zoals de hoofdverkeersinfrastructuur,  de “compacte stad”, de kwaliteit van het stedelijk woonmilieu, de Randstadgroenstructuur en de milieueffecten van de landbouw. Nadat de Tweede Kamer in juni 1985 had gevraagd om een Vierde nota ruimtelijke ordening kon de RPD in zijn rol als facetplanbureau in juni 1986 een Notitie Ruimtelijke Perspectieven publiceren, bedoeld als publiek discussiestuk ter voorbereiding van de Vierde Nota. We gaven hierin aan welke veranderingen er op onze samenleving afkwamen en wat dat voor de inrichting van ons land zou betekenen. De verwachte opening van de Europese grenzen in 1992 speelde daar een belangrijke rol in.

Dit alles resulteerde in 1988 in een Vierde Nota, waarover het Planbureau voor de Leefomgeving in 2015 kon constateren dat gezaghebbende nieuwe concepten en inzichten werden geboden waar de toekomst mee tegemoet kon worden getreden  4).  De ruimtelijke kwaliteit van ons land kon met name worden verhoogd door de infrastructuur op Europees niveau te brengen, de positie van de grote steden te versterken en in de landelijke gebieden te streven naar nieuwe evenwichten tussen landbouw en natuur. De crisis in de planologie was voorbij.

De Vierde Nota heeft geleid tot tal van nieuwe activiteiten in het land gericht op handhaving en ontwikkeling van de ruimtelijke kwaliteit. Je hoeft op internet maar te zoeken naar “ruimtelijke kwaliteit” en er komen veel initiatieven en rapporten op je af. Misschien raakt de term door vele uiteenlopende toepassingen wat beduimeld, maar dat lijkt me vooral een zaak van oppoetsen om de trits gebruikswaarde, belevingswaarde, toekomstwaarde weer helder en inspirerend te krijgen.

Nu, in 2015, de planhorizon van de Vierde Nota, is duidelijk dat veel ideeën van 1988 voor de inrichting van ons land intussen zijn uitgewerkt. Een nieuwe crisis in de planologie is voelbaar. Duidelijke concepten en inzichten ontbreken terwijl intensieve veranderingen rond bijvoorbeeld energie, klimaat en migratie zich aandienen. Het Jaar van de Ruimte is een veelbelovend initiatief om vorm te geven aan een nieuw ruimtelijk beleid.

Er is een Omgevingswet in de maak. Ruimtelijke plannen worden vervangen door omgevingsvisies en omgevingsplannen. De term “ruimtelijke kwaliteit” lijkt vervangen te gaan worden door “omgevingskwaliteit”. Kan dat winst opleveren? De voortekenen zijn niet gunstig. De term suggereert een achteruitgang, alsof het bij bepaalde projecten niet meer over de eigen waarde van het project zelf gaat maar alleen over zijn effecten op de omgeving, de beruchte “ruimtelijke inpassing”. Juist de tendens om daarbij te zoeken naar de ‘minst nadelige oplossing’, in plaats van de ‘best denkbare’, was destijds een reden om het streven naar een hogere ruimtelijke kwaliteit als doel centraal te stellen.

Het wetsvoorstel, zoals dat onlangs naar de Eerste Kamer is gegaan, maakt dat er niet beter op. Je zou zeggen dat het doel van de Omgevingswet het bereiken van omgevingskwaliteit is. Maar volgens het wetsvoorstel is omgevingskwaliteit één van de doelstellingen, alsof het bereiken van de andere in de wet genoemde doelstellingen, zoals het voldoen aan maatschappelijke behoeften en de veiligheid en gezondheid van de fysieke leefomgeving, niet evengoed tot de omgevingskwaliteit behoren  5). Als je de doelstellingen naast elkaar zet herken je de gebruikswaarde, de toekomstwaarde en de belevingswaarde, maar dan zou omgevingskwaliteit beperkt worden tot belevingswaarde. Antwoorden van de minister aan de Tweede Kamer bevestigen dat, maar dat zou betekenen dat omgevingskwaliteit fundamenteel smaller is dan het doel van de Omgevingswet. Volgens mij gaat dat tot heilloze spraakverwarring leiden. Wanneer de term omgevingskwaliteit wordt gehandhaafd zou ook duidelijk gemaakt moeten worden dat daarmee de integrale kwaliteit van de fysieke leefomgeving wordt bedoeld, zoals onlangs bepleit in een advies aan het College van Rijksadviseurs  6).

In de praktijk zou gewerkt kunnen worden met het begrip omgevingskwaliteit als de combinatie van ruimtelijke kwaliteit en milieukwaliteit. Dat heeft het voordeel dat kan worden voortgebouwd op de decennialange kwaliteitsdiscussies die zijn gevoerd. Daarmee kan ook recht worden gedaan aan de ruimtelijke invalshoek in het omgevingsbeleid en met name aan de rol van het ruimtelijk ontwerpen.

Jenno Witsen

Dit essay verscheen eerder in de bundel van de Vereniging Integralisten in de Ruimtelijke Ordening (VIRO) eind 2015.

1)  Jaarverslag RPD 1982, blz. 169

2)  Andreas Faludi en Arnold van der Valk, Rule and Order: Dutch Planning Doctrine in the Twentieth Century  (1994), blz. 199

3)  Peter Dauvellier, Ruimtelijke kwaliteit: de oorsprong en toepassing van een begrip;  in: Hoe duurzaam is ruimtelijke kwaliteit?; Rapport van de 8e WLG –studiedag op 7 dec 1990., Wageningen; blz. 7 e.v.

4)  Planbureau voor de Leefomgeving, De ruimtelijke metamorfose van Nederland 1988-2015, blz. 14

5)  Eerste Kamer, 33962 A, artikel 1.3

6)  Peter Paul Witsen, Waard of niet, essay in opdracht van het College van Rijksadviseurs, 2015, blz. 14